I lys av krigen i Ukraina vil regjeringen prioritere sikkerhet og beredskap fremover, og må legge andre satsninger på is. Dette innebærer en vanskelig balansegang. Hvor mye skal beredskap for potensielle farer gå på bekostning av umiddelbare behov i Norge og andre land? Og hvordan skal beredskap for krig veies opp mot andre trusler, som pandemier, naturkatastrofer og global oppvarming? Dette handler ikke bare om økonomi, men om rettferdighet og grunnleggende verdivalg.
Beredskapspolitikk
Etter den nye krigen i Ukraina har diskusjoner om den norske beredskapspolitikken vendt tilbake med et gufs fra den kalde krigens bomberom. Samtidig kom FNs klimapanel med utvetydige advarsler om behovet for økt beredskap for klimaforandringer. Og dette skjer med Covid-19 pandemien som bakteppe, hvor det store spørsmålet nå skulle være hvordan vi bedre kan forberede oss på den neste krisen. Noen katastrofer kan forhindres, som krig, terror og industriulykker. I andre tilfeller, som ved jordskjelv, orkaner og flodbølger, kan man bare begrense skadeomfanget. I alle tilfeller kan beredskap være avgjørende for om det overhodet blir en katastrofe, og hvor stort omfang den får. Som kjent fra Norges nasjonale trussel- og risikovurderinger er det ikke få sikkerhetsproblemer å ta av, fra solstormer til atomulykker og terrorangrep. Med begrensede ressurser tilgjengelig, innebærer beredskap for slike farer tøffe prioriteringer. Potensielt vil man kunne berede seg fordervet og til lite nytte. Virkningene av de globale ulikhetene i tilgang på medisinsk utstyr og vaksiner under Covid-19 pandemien viser hva som står på spill, både nasjonalt og globalt. Et annet eksempel er forskjellen på virkningene av de ganske tilsvarende jordskjelvene på Haiti og i Chile i 2010. På Haiti døde 223.000 personer, mens bare 562 døde i Chile i et enda kraftigere skjelv – primært pga. bedre bygningsstandard, infrastruktur og håndteringsevne. Det er også godt kjent hvor ulikt flom og tørke rammer, både mellom ulike land og mellom sosiale grupper innad i land. Etter orkanen Katrina fikk Amerikanske myndigheter kritikk for hvor skjevt den rammet ulike sosiale grupper og for at beredskapen ikke hadde tatt høyde for dette. Under pandemien så vi på samme vis hvordan ulike gruppers interesser stod opp mot hverandre: Unge og friskes mentale helse og økonomi stod i spenn mot sårbare gruppers overlevelse. Yrkesgrupper som ble betegnet som kritiske samfunnsfunksjoner måtte stå i jobben, mens andre yrkesgrupper måtte legge ned arbeidet fordi de ikke var viktige nok. Vi kan tilnærme oss disse spørsmålene med tanke på hva som skaper mest sikkerhet – men det kan også tilnærmes fra et rettferdighetsperspektiv hvor sikkerhet inngår som en av flere verdier som skal ivaretas. Andre verdier som forbindes med rettferdighet er frihet, likhet, anerkjennelse og et godt liv. Dette fordrer en helhetstenkning – også kjent som politikk. Etter 22. juli-terroren i 2011 har beredskapspolitikken i Norge først og fremst dreiet seg om terrorberedskap – med fokus på håndgripelige virkemidler som beredskapssentre og politihelikoptre i Gjørv-rapportens ånd. Med økt fokus på muligheten for militære angrep mot Norge etter Russlands okkupasjon av Krim, samt økt ‘hybrid krigføring’, har dessuten forsvarspolitikken gjenvunnet sin sentrale plass innenfor sikkerhetsfeltet. Det er på bakgrunn av en slik blanding av ‘samfunnssikkerhet’ og ‘statssikkerhet’ at vi må spørre oss hvordan beredskapspolitikken kan utformes på en rettferdig måte. I det følgende reises ti slike spørsmål. De tre første spørsmålene handler om underliggende prioriteringer, og vies mest oppmerksomhet. Resten handler om beredskapens overordnede innretning.
1. Hvordan prioritere mellom sikkerhet og andre politiske formål?
Tradisjonelt er det pengebruken til militæret som har blitt satt opp mot andre formål som helse, utdanning og velferd. Under pandemien hørte vi om hvordan kriseberedskap gjennom intensivplasser på sykehus måtte styrkes, men at dette måtte veies opp mot hensynet til andre pasientgrupper. I den internasjonale politikken må sikkerhetshetspolitikk ses i sammenheng med bl.a handelspolitikk og bistandspolitikk. Tross risikoen for Russisk invasjon, atomkrig eller verdenskrig er Norge er et av verdens tryggeste land. Bør da ressursene brukes på å gjøre borgerne enda tryggere over hele linja? Og skal sikkerhet trumfe frihet og likhet når det oppstår motsetninger mellom disse? Vi har sett disse spørsmålene til gagns i diskusjoner om terrorbekjempelse, hvor forebygging og beredskap gjennom overvåking og kontroll både er ressurskrevende og kan innskrenke borgernes frihet. Som det står i stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet fra 2020-21 (s. 33): ‘Fremover vil det i større grad være nødvendig å finne inndekning for nye satsinger gjennom omprioriteringer og kutt. Dette stiller økte krav til kost-nytte vurderinger av tiltak.’ Man må derfor aktivt ta stilling til hva som er sikkert nok – såkalt ‘risikoaksept’.
2. Hvordan prioritere mellom ulike sikkerhetsproblemer
Det største og åpneste spørsmålet i denne sammenheng er hvilke sikkerhetsproblemer som skal gå foran. Dette kan virke overraskende fordi sikkerhetspolitikk tradisjonelt har dreiet seg om å svare på konkrete trusler eller kriser. Men når vi snakker om beredskap for fremtidige kriser, fra krig til jordskjelv, er det umulig å satse på alt. Eller som Stig Brenner synger: Hva gjør man når alt ikke er nok? En del av valget står mellom hendelser som skjer relativt ofte med begrensede virkninger – slikt som cyberangrep, strømbrudd, brann, orkaner, industriulykker og mindre terrorangrep – og trusler som er langt sjeldnere, men med langt større konsekvenser – som globale pandemier eller – i verste fall – atomkrig. Et annet valg står mellom sikkerhetsproblemer på nasjonalt, regionalt og globalt plan. Blir det riktig å terpe på øvelser for et usannsynlig scenario i Norge mens de samme ressursene kunne brukes på pågående kriser i andre land? Et tredje valg handler om kortsiktige versus langsiktige utfordringer. I dag fokuseres det på kriser som potensielt kan skje ‘i morgen’, mens langsiktige problemer for fremtidige generasjoner, som kollaps i verdens økosystemer, holdes utenfor sikkerhetspolitikken. Og hva med andre arter? Er det bare mennesker som skal beskyttes mot f.eks skogbranner, atomulykker eller flom – eller skal også andre arter tas med i regnestykket? Går grensen i så fall ved kjæledyr og husdyr – eller kanskje ved ‘nyttedyr’ og ‘nyttevekster’? Her blir spørsmålet om arters egenverdi avgjørende. En finlesning av dagens beredskapsplaner avdekker en umiskjennelig ‘antroposentrisme’ – altså at naturen verdsettes utfra dens nytteverdi for mennesker. Hva vil en mer ‘økologisk’ sikkerhetstenkning innebære? I fremtiden vil vi kanskje måtte legge til et ‘post-humant’ spørsmål om intelligent teknologi og kunstige menneskearters egenverdi i dette regnestykket. Det er også et spørsmål om man ønsker å gjøre alt til et sikkerhetsproblem, med den tradisjonen for tilsidesettelse av demokratiske prosesser dette ofte innebærer. Er egentlig naturkatastrofer og storulykker et sikkerhetsspørsmål, eller har det bredt anlagte begrepet om samfunnssikkerhet brakt sikkerhetspolitikken på ville veier?
3. Hvordan prioritere mellom forebygging, beredskap, håndtering og gjenoppretting
Sikkerhetspolitikk innebærer en kombinasjon av forebygging, beredskap, krisehåndtering og gjenoppretting, men vektleggingen mellom disse er ikke gitt. Man kan f.eks satse på å forebygge krig gjennom nedrustning, eller man kan ruste opp som militær beredskap (og mulig avskrekking). Militær beredskap kan utformes bredt for en rekke ulike scenarier, som romkrig og biologisk krigføring, eller man kan fokusere på fleksibilitet for håndtering av konkrete trusler når de oppstår, på bakgrunn av mer grunnleggende beredskap. I siste instans kan man satse på samfunnets evne til å gjenopprettes etter en krise, og investere i samhold og velfungerende institusjoner. Dette valget kommer kanskje tydeligst til syne på klimafeltet, hvor det å forhindre global oppvarming har andre konsekvenser enn å satse på beredskap og håndtering gjennom ‘klimatilpasning’. De siste tiårene har det vært populært å snakke om samfunns robusthet, eller ‘resiliens,’ og dette handler i hovedsak om beredskap og evne til gjenoppretting i vid forstand hvor hele samfunnet mobiliseres. I internasjonalt arbeid for å forebygge terror og klimaforandringer ser vi en dreining fra det å forhindre at det kan skje til beredskap for å begrense skadeomfanget. Dette kan tolkes som en resignasjon, men er også en realitetsorientering på bakgrunn av feilslåtte forsøk på å bekjempe årsakene. Tre ulike tilnærminger til risikostyring har konsekvenser for hvordan vi tilnærmer oss disse valgene: ‘trusselbasert,’ ‘risikobasert’ og ‘sikringsbasert’. Tilhengere av den risikobaserte kritiserer den trusselbaserte for å være begrenset til kjente trusler. Kriser kjennetegnes gjerne ved å være ukjente inntil til de slår til, og risikostyringens kunst er å ta høyde for dette. Den sikringsbaserte påpeker hvor vanskelig det er å forutse ‘uforutsette’ hendelser, og fokuserer i stedet på hvilke objekter (personer, institusjoner eller materielle verdier) som er sårbare for mulige trusler, uten å vektlegge sannsynlighetsberegning og årsaker. I praksis overlapper og samvirker disse tre tilnærmingene, så det er snarere et spørsmål om hovedfokus. På noen områder har forebygging og beredskap positive ringvirkninger eller ‘sideeffekter’. F.eks vil en styrking av sykehusenes beredskap kunne komme den daglige driften til gode. Og arbeid mot dataangrep i virksomheter vil kunne styrke deres generelle digitale kompetanse og infrastruktur. På andre områder vil beredskap være en ren kostnad inntil krisen eventuelt inntreffer – som tilfluktsrom eller beredskapslagre. Skal dette påvirke prioriteringene mellom ulike sikkerhetsproblemer? Det virker naturlig å svare ja, men dette er et poeng som har fått lite oppmerksomhet.
4. Hvem og hva skal beskyttes gjennom beredskapspolitikken
Vi kjenner dette spørsmålet fra såkalt ‘triage,’ hvor man må velge hvem som skal få livreddende hjelp først. Selv om triage handler om håndtering snarere enn beredskap slipper ikke beredskapspolitikken unna – hverken direkte, ved å ta stilling til prinsipper for katastrofehåndtering, eller indirekte ved å gjøre tilsvarene valg når man skal prioritere mellom ulike interesser, samfunnsgrupper eller geografiske områder i det langsiktige beredskapsarbeidet. Når det gjelder hensynet til andre arter så vi behovet for beredskap for å redde dyr fra skogbrannene i Australia i 2019-20, og i Ukraina ser vi nå hvordan noen tar med seg kjæledyr mens de fleste må etterlate disse. Skal disse innlemmes i beredskapsplanene? Foreløpig er de innlemmet ved å utelukkes.
5. Skal beredskapen organiseres lokalt, nasjonalt eller internasjonalt?
I myndighetenes prinsipper for beredskap innebærer ‘nærhetsprinsippet’ at kriser skal organisatorisk håndteres på lavest mulig nivå. Men hva er ‘lavest mulig’? Det gjør en stor forskjell om f.eks beredskap for krig eller pandemi bygges nasjonalt eller internasjonalt. Også ‘lokale’ eller ‘nasjonale’ sikkerhetsproblemer kan løses gjennom internasjonalt samarbeid, så svaret følger ikke nødvendigvis av svaret på valget mellom ulike sikkerhetsproblemer eller på beredskapens ‘hvem, hva, hvor’. Ved å bygge opp internasjonal beredskap for lokale og nasjonale kriser, f.eks i EU, FN og NATO, er det større sannsynlighet for at det blir bruk for den, og det innebærer en form for solidaritet. På den andre side er det lokalbefolkningen som vet best hvor skoen trykker (og hvor gnagsårplasteret ligger) i en krise, og lokal kapasitet kan derfor være en forutsetning for effektiv håndtering. Dette er åpenbart en del av debatten om sentralisering og distriktspolitikk.
6. Skal beredskapen ivaretas med militære eller sivile midler?
Begrepet om ‘totalforsvaret’ innebærer et tett samarbeid mellom sivile og militære aktører, både i sivile og militære kriser. Når feltet for sivil beredskap har utvidet seg kraftig de siste tiårene betyr dette at hele apparatet for samfunnssikkerhet kan mobiliseres i militære kriser. Tilsvarende vil militæret kunne bli en del av løsningen på en rekke nye felt – ikke bare i kraft av sivilforsvaret. Er dette ønskelig, eller bør det opprettholdes et klart skille mellom militær og sivil sektor – også for å unngå at sivile aktører og institusjoner potensielt blir et militært mål?
7. Hvordan skal autoritet i beredskapsarbeidet fordeles mellom eksperter og befolkningen?
I forkant av Covid-19 advarte eksperter om manglende beredskap for pandemi, mens befolkningen og mediene i hovedsak fokuserte på terror og mer hyppige kriser som flom og skogbrann. Generelt er beredskap og risikostyring et avansert fagfelt som folk flest har lite kjennskap til. Bør vi derfor trekke den konklusjonen at eksperter må få legge premissene for hvordan beredskapsarbeidet utformes? Eller vil det innebære et demokratisk problem hvor makt forskyves fra befolkningen? Er det et alternativ med en mer offentlig og politisert beredskapsplanlegging?
8. Hvordan skal beredskapsoppgaver fordeles mellom staten, borgerne og private virksomheter?
Nå har vi kommet til selve iverksettelsen av beredskapsarbeidet. Da blir spørsmålet hvordan oppgavene skal fordeles. Med en utvidelse av beredskapspolitikken til sivil sektor – bl.a på feltet for informasjonssikkerhet – er det ikke gitt hvordan dette skal løses. I Norge er det tradisjon for at staten tar ansvar for sikkerheten, men at borgerne og private virksomheter har ansvar for egenberedskap inntil et visst nivå, bl.a gjennom offentlig-privat samarbeid. I andre land, som USA, Storbritannia og Frankrike, har private sikkerhetsselskaper og forsikringsordninger en mer sentral rolle. Og i mange land kan ikke borgerne forvente at staten beskytter dem, og må organisere seg kollektivt på annet vis. Det er et verdispørsmål om staten skal ta ansvaret, eller om det skal overlates til borgerne og en eventuell styrking av deres midler til å finansiere private løsninger.
9. Hvordan skal kostnadene for beredskapsarbeidet fordeles?
A propos finansiering er det ikke alt beredskapsarbeid som finansieres over statsbudsjettet. Noe av arbeidet baserer seg på frivillig arbeid og økonomiske bidrag til frivillige organisasjoner som Røde Kors og Redningsselskapet. Tilhengere av frie markedskrefter vil kunne hevde at beredskap ikke bør skattlegges, men overlates til den enkelte borgers prioriteringer. Når det gjelder skattepolitikkens innretning for å dekke utgifter til beredskap er det også åpning for ulike modeller – f.eks ved at avgifter fra forurensende virksomhet (som CO2-utslipp) knyttes opp mot beredskap for konsekvensene av forurensningen.
10. Hvordan skal de positive sideeffektene av beredskapsarbeidet fordeles?
Som nevnt kan beredskapsarbeidet ha positive ringvirkninger, f.eks for helsesektoren og redningstjenestene. Hvis man kobler inn private aktører innebærer det også gode inntjeningsmuligheter – som under utbyggingen av nødnettet i Norge og oppbygging av militærets cyber-forsvar. I kjølvannet av terrorbekjempelse oppstod det en hel ny sektor for ‘sivil sikkerhet’ – bl.a i form av teknologi og tjenester for overvåking og sikkerhetskontroller. Hvis man som beredskap for orkaner eller flodbølger i utsatte land skal velge mellom lokale tilfluktsrom eller en utbedring av veinettet for effektiv evakuering, vil hensynet til ringvirkninger kunne tale for det siste. Og hva vil en sosial profil på slike ringvirkninger innebære? Hvis oppgradering av bygningsmasse som beredskap for flom eller storm finansieres av det offentlige, vil det kunne innebære en bedring av de fattigstes boligstandard.
Beredskapsetikk
Mange av disse spørsmålene er allerede besvart gjennom eksisterende lovgivning og politikkens innretning. Den nye sikkerhetsloven definerer bl.a hva som skal beskyttes – de såkalte nasjonale sikkerhetsinteressene – og hvem som har ansvaret for dette. De grunnleggende prinsippene for myndighetenes beredskapsarbeid gir også noen svar. F.eks innebærer ‘ansvarsprinsippet’ at ‘den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon har også ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.’ På denne måten har man allerede sikret at beredskapsarbeidet kommer den ordinære politikken til gode. Dette fritar imidlertid ikke politikere fra å ta et skritt tilbake fra disse forordningene og vurdere deres etiske begrunnelse når beredskapen nå skal rustes opp ‘i en krisetid’. Som vi har sett innebærer beredskap en rekke verdivalg som er filtret inn i spørsmål om begrepsbruk, økonomi og praktiske løsninger. Så langt har vi lite beredskap for å møte spørsmålet om hva en rettferdig beredskapspolitikk innebærer i praksis. Vi trenger med andre ord en helhetlig beredskapsetikk.
